Hva betyr valg av organisasjonsform for lånefinansiering offentlige havner

Flere kommunalt eide havner er nå i en prosess med å vurdere sin organisasjonsform. Om havneselskapet i framtiden skal være organisert som kommunalt foretak (KF), interkommunalt selskap (IKS) eller aksjeselskap (AS) krever en grundig utredning av mange forhold. I denne artikkelen ser vi nærme på hvilken betydning valg av organisasjonsform har for lånefinansieringen til de ulike selskapsformene.

Artikkelen er publisert i Havnemagasinet nr. 5-2022.


De fleste kommunale havnene er i dag organisert som kommunale foretak (KF) og interkommunale selskap (IKS). Flere havner utreder imidlertid overgang til AS i disse dager. Hovedårsaken til dette kan skyldes at mange offentlige havneselskaper har gått fra å være en ren forvalter av havneanlegg til også ha betydelig innslag av kommersiell aktivitet. I den forbindelse har flere vurdert at AS som organisasjonsform har flere fortrinn sammenlignet med de tradisjonelle organisasjonsformene som KF og IKS.


Valg av organisasjonsform kan imidlertid ha stor betydning for havneselskapets lånefinansiering, og dette må tas med i den totale vurderingen når man skal velge fremtidig organisasjonsform.


Lånegjeld i kommunalt eide havner

En gjennomgang av årsregnskapene (2021) for de 20 største kommunalt eide havnene viser at det er stor forskjell på gjeldsandelen (andel gjeld i forhold til eiendeler). Noen havner har ikke lånegjeld i det hele tatt, mens andre har opp imot 75 prosent gjeldsfinansiering. Gjennomsnittet ligger på 40 prosent, men dette tallet sier lite da det er stor spredning i tallene. For alle landets aksjeselskap lå gjeldsandelen på 52 prosent i gjennomsnitt i 2021 (kilde: SSB).


Figur 1: Lånegjeld som andel av eiendeler i 2021. Kilde. BCM


Lånefinansiering og valg av organisasjonsform

Valg av organisasjonsform kan ha stor betydning for haveselskapets lånefinansiering, og hvilken betydning det har henger sammen med størrelsen på gjelden. For havneselskaper med lite lånegjeld vil dette ha mindre betydning, mens det for selskapene med størst lånegjeld kan det bety en forskjell på flere millioner kroner i året.

I fortsettelsen av artikkelen vil vi kommentere noen av de viktigste forskjellene knyttet til lånefinansiering av KF, IKS og AS. Dette oppsummeres i tabell 1. I tabellen er KF og IKS slått sammen i en kolonne siden mye er felles for disse. I den grad det er forskjeller er dette kommentert.


Oversikten er ikke uttømmende, men lister opp de viktigste momentene man må ta med når det gjelder finansiering i vurderingen ved valg av organisasjonsform. Det vil også variere fra selskap til selskap hvilken av momentene som bør tillegges mest vekt.


Tabell 1. Momenter knyttet til lånefinansiering av KF, IKS og AS.


Långiver

De vanligste lånekildene for kommunalt eide havneselskaper er i dag Kommunalbanken og KLP. Dette er banker som kun låner ut til kommuner/fylkeskommuner, KF, IKS og AS med kommunal garanti (kommunerisiko).

Kommunalbanken og KLP tilbyr som hovedregel ikke lån til AS eller kommersielle prosjekter, og AS må derfor benytte seg av spare- og forretningsbanker, selv om disse skulle være heleid en av kommune. Dersom det foreligger en kommunal garanti (se utdypning lenger nede) kan Kommunalbanken og KLP gi lån til AS.


Sikkerhet for lån

Den vesentligste forskjellen mellom et IKS og et AS er at deltakerkommunene i et IKS hefter ubegrenset for selskapets forpliktelser (lånegjeld) og bare kommuner/fylkeskommuner og andre IKS kan være eiere. KF er en del av kommunen som rettssubjekt og kommunen hefter derfor her også ubegrenset for forpliktelsene (lånegjelden). Eierne i AS hefter derimot kun for innskutt aksjekapital. Det eksisterer heller ikke begrensninger knyttet til hvem som kan være eiere i et AS.

Dersom et KF eller IKS misligholder lånegjelden, kan utlåner gå direkte på eierkommunen (e) og få dekket sine krav. Norske kommuner med en sterk stat i ryggen er ansett for å være blant de mest solide i verden og anses derfor å være svært trygge låntakere. Det er derfor begrenset risiko for en bank å låne ut til kommuner, KF og IKS sammenlignet med AS med begrenset ansvar hvor banken kan tape hele utlånskapitalen dersom selskapet går konkurs. Dette gjelder selv om kommunen eier alle aksjene i selskapet.


Mange havneselskap har betydelige merverdier på balansen (for eksempel eiendomsportefølje) som kan benyttes som sikkerhetsstillelse ved lån til AS. KF/IKS stiller ikke sikkerhet for sine lån i Kommunalbanken/KBN og får dermed heller ikke utnyttet potensielle merverdier.


Et annet viktig moment er at man i Kommunalbanken og KLP kan få finansiert 100 prosent av investeringsutgiften (lånebehovet), mens det ofte blir stilt krav til egenkapitalandel for lån til AS. Dette vil avhenge av risikoen i prosjektet og soliditeten til selskapet. Et vanlig krav til egenkapital er 20 til 30 prosent (70 til 80 prosent lånefinansiering).


I visse tilfeller kan en kommune stille garanti for lån til private aktører, herunder AS. Dette er regulert i kommunelovens § 14- 9 og medfører at disse lånene vil få bedre rentebetingelser enn ordinære lån til AS. Garantier skal vedtas av kommunestyret og godkjennes av statsforvalter. Som hovedregel er det forbud mot å yte garantier til næringsvirksomhet. Organisasjoner som primært eller for en stor del driver forretningsmessig i et marked, må normalt anses å drive næringsvirksomhet. Organisasjoner som har et gevinstsiktemål, vil alltid anses å drive næringsvirksomhet etter kommuneloven. At selskapet har gevinstsiktemål innebærer at formålet er å tilføre eieren økonomisk gevinst (utbytte og liknende), og selskapet anses da å drive næringsvirksomhet i kommunelovens forstand.


I mange tilfeller vil ett og samme selskap drive med flere typer aktiviteter, hvor én del har et forvaltningsmessig preg, mens øvrige deler må anses å være næringsvirksomhet. Dette kan gjelde haveselskaper som for eksempel driver utleie av næringseiendom. Spørsmålet om selskapet samlet sett må anses å drive næringsvirksomhet i kommunelovens forstand, avgjøres ut fra hvor stor andel næringsdelen utgjør av den samlete aktiviteten i rettssubjektet. Dersom næringsdelen utgjør mer enn om lag 1/3 av den samlete aktiviteten i selskapet, må selskapet normalt anses å drive næringsvirksomhet[1].


Rentebetingelser

Det viktigste økonomiske forskjellen ved valg av organisasjonsform finner vi i rentebetingelsene. EU-regelverket stiller krav til hvor mye egenkapital bankene må ha når de låner ut penger til ulike formål. Lån som anses som å ha liten risiko gis en lav vekt. For lån til kommuner og fylkeskommuner er risikovekten i Norge satt til 20 prosent, mens lån til aksjeselskaper ol. er satt til 100 prosent. Det vil si at bankene må sette av mer egenkapital for et lån til et AS enn en kommune, og dermed må også utlånsrentene være høyere for AS’et.


I og med at eierkommunen hefter ubegrenset for lånegjelden til KF og IKS, har disse samme vekting som kommuner og oppnår dermed de samme gunstige rentebetingelser som kommuner. Mens en kommune har et kredittpåslag på 0,60 prosentpoeng over referanserenten, må et aksjeselskap ofte betale et kredittpåslag på 1,00 – 2,00 prosentpoeng over referanserenten. I noen tilfeller mer enn dette også avhengig av risikoen i prosjektet. Dersom AS’et får kommunal garanti kan det gi en lavere rente som ligger nærmere lånerenten til KF/IKS.


Et AS som lånefinansierer eiendom for utleie vil vanligvis får dekket inn de høyere rentebetingelsene gjennom leien (kapitalkostnaden er en vesentlig del av leiesummen).


Låneformål

For aksjeselskap vil det være aksjeloven som er styrende når det gjelder beslutning om låneopptak, uavhengig av om det er kommunen som eier selskapet eller ikke. Aksjeloven har ikke bestemmelser som regulerer et aksjeselskaps adgang til å ta opp lån, tilsvarende lånebestemmelsene i kommuneloven og IKS-loven § 22. Slik sett står AS noe friere til å lånefinansiere de låneformål de selv ønsker.


IKS har blant annet ikke anledning til å låne til aksjekapital i AS (foreslått endret i ny lov), mens KF kan låne til aksjekapital i single-purpose selskap med gitte lovmessige begrensinger. AS har ingen lovmessige begrensinger i forhold til dette.

En del selskaper har tatt opp grønne lån i Kommunalbanken/KLP, men spare- og forretningsbanker tilbyr også grønne bedriftslån.


Låneevne

For et KF vil det være kommunestyret som gjennom vedtak av budsjett og økonomiplan setter rammer for mye lån selskapet kan ta opp. I et IKS skal det i selskapsavtalen fastsettes et tak på hvor mye kommunen kan låne (låneramme). Selskapsavtalen skal vedtas av hvert kommunestyre i deltakerkommunene. Det å få endret låneramme kan derfor være en tidkrevende prosess i IKS med mange eierkommuner.


I et AS vil det være de besluttende organer i aksjeselskapet (styret og generalforsamling) som setter rammer for hvor store låneforpliktelser selskapet kan påta seg. Videre vil kredittgiver også sette rammer for hvor mye selskapet kan låne ut ifra selskapets gjeldsbetjeningsevne og hvilken sikkerhet selskapet kan stille. Aksjelovens § 3-4 er den sentrale økonomibestemmelsen for aksjeselskaper og sier at selskapet til enhver skal tid ha en egenkapital og en likviditet som er forsvarlig ut fra risikoen ved og omfanget av virksomheten i selskapet, og dette vil ha betydning for selskapets låneevne.


Løpetid og avdrag

Både KF og IKS er pålagt å betale minimumsavdrag jf. Kommuneloven og IKS-loven. Det vil si at gjenstående løpetid for selskapets samlede lån ikke kan overstige den veide levetiden for selskapets anleggsmidler ved siste årsskifte. De kan imidlertid velge å nedbetale lånegjelden raskere enn minimumsavdraget tilsier. Kommunalbanken og KLP tilbyr fleksible avdragsstrukturer for løpetider opptil 50 år.

I spare- og forretningsbanker er ofte løpetiden på lån langt kortere, vanligvis 3 – 5 år, og lånene løper i hovedsak uten avdrag.


Finansiell risiko

KF og IKS er gjennom lov pålagt å forvalte finansielle midler og gjeld på en måte som ikke innebærer vesentlig finansiell risiko, og slik at betalingsforpliktelser kan innfris ved forfall. Det er ingen entydig definisjon på hva som er vesentlig finansiell risiko, og dette vil variere med selskapet økonomiske soliditet. Dersom potensielt finansielt tap er så høyt at det kan gå ut over de oppgavene selskapet skal levere, vil man fort ha tatt vesentlig risiko slik kommunal- og regionaldepartementet tolker det.


For aksjeselskap krever aksjeloven som tidligere nevnt at selskapet til enhver skal tid ha en egenkapital og en likviditet som er forsvarlig ut fra risikoen ved og omfanget av virksomheten i selskapet. Selskapet må derfor ikke ha en finansforvaltning som risikerer å komme i strid med dette kravet.


Det sentrale for både IKS/KF og AS er at selskapene har en økonomiforvaltning som sikrer at de har likvide midler til å dekke de løpende forpliktelsene. IKS/KF er også pålagt å dokumentere overfor långiver at låneopptak ikke innebærer vesentlig finansiell risiko.

Søknadsprosess

Ved låneopptak uten kommunal garanti må et AS gjennom en ordinær kredittprosess som er langt mer omfattende enn kredittprosessen i de kommunale låneinstitusjonene. Et IKS og KF er kvalifisert for låneopptak så lenge selskapet holder seg innenfor den vedtatte lånerammen i selskapsavtalen (IKS)eller budsjettet vedtatt av kommunestyret (KF). Det er ikke knyttet krav til egenkapitalandel, sikkerheter og gjeldsbetjeningsevne.

Et AS (uten kommunal garanti) må gjennom en mer omfattende kredittprosess hvor banken først og fremst vil være opptatt av selskapets evne til å betjene lånet (kontantstrøm). Et AS må derfor utarbeide en langt mer grundig lånesøknad for å overbevise banken om at investeringsprosjektet har livets rett.


Lånebetingelser

Lånebetingelser (covenants) er vilkår/betingelser som bankene knytter til lånet og lånegiver. Dette er vanlig å benytte overfor aksjeselskap og kan være krav om at selskapets egenkapital skal være over en hvis prosent til enhever tid (f.eks. 30 prosent). Videre er det ofte vanlig at banken krever å godkjenne nye låneopptak, aksjeutbytte, endringer i aksjonærforhold, salg av anleggsmidler mv.

Kommunalbanken/KLP har ikke tilsvarende krav knyttet til sine utlån, bortsett fra at de må dokumentere at låneopptaket ikke innebærer vesentlig finansiell risiko.


Andre momenter

Dersom havneselskapet skal omorganiseres fra KF/IKS til AS vil man mest sannsynlig måtte innfri dagens lån i Kommunalbanken/KLP og refinansierer disse i private spare- og forretningsbanker. Fastrentelån som selskapet har i Kommunalbanken/KLP i dag må da også innfris. Dette gjøres til markedskurs og kan gi over- eller underkurs på lånet. Markedsrentene har steget kraftig det siste året og ligger i dag på rundt 4 prosent for alle løpetider. For fastrentelån med fastrente lavere enn dagens fastrenter vil selskapet få betalt en underkurs av banken, som i mange tilfeller kan bli betydelig.


En problemstilling som er aktuell for flere havneselskaper er der selskapet er i konkurranse med private aktører (for eksempel utleie av eiendom). Den gunstige lånefinansieringen til KF og IKS kan fort gi selskapet et økonomisk konkurransefortrinn i konkurranse med private aktører. På bakgrunn av dette har EFTAs overvåkningsorgan (ESA) åpnet en sak og bedt norske myndigheter vurdere å innføre en plikt til å skille ut denne type økonomisk aktivitet i selskaper som betaler skatt og kan gå konkurs. I en pressemelding i mai 2021[2] går det frem at Regjeringen har foreslått overfor ESA å regulere de aktivitetene og sektorene hvor det er behov for det, og legger opp til dialog med ESA om hvilke sektorer og aktiviteter som skal være del av denne sektorgjennomgangen. Regjeringen foreslår derfor ikke en generell regulering av skatteplikt eller krav om separate regnskap slik ESA foreslår, men en sektorgjennomgang med sikte på regulering av de aktivitetene og sektorene der det er behov. Det kan derfor komme endringer som også omfatter havneselskaper organisert som KF/IKS på dette området. Havneselskaper organisert som AS vil være innenfor ESA sine krav.


Avsluttende kommentar

Det finnes ingen klar fasit på hvilken av organisasjonsformene som er mest fordelaktig dersom vi isolert ser på lånefinansiering. Rent økonomisk vil selskapet i de aller fleste tilfeller oppnå de beste rentebetingelsene som KF/IKS på grunn av de drar fordel av den sterke soliditeten til kommunesektorene. Denne forskjellen kan imidlertid reduseres betydelig dersom aksjeselskapet kan motta en kommunal garanti.


For havneselskaper som har en strategi om vekst og utvikling kan AS-formen åpne for større handlingsrom knyttet til lånefinansiering. Selv om rentekostnaden kan bli høyere vil et AS kunne ha større låneevne og ikke være bundet til de begrensingene loveverkte setter til hvilke formål det kan lånes opp til. Det er heller ikke lovmessige krav til avdragstid slik som for KF/IKS. Det er det bankenes vurdering av levedyktigheten til prosjektene som skal lånefinansieres og den økonomiske situasjonen til selskapet som vil være avgjørende for hvor mye som kan lånefinansieres og til hvilket formål mv. I tillegg kan et AS i større grad benytte eventuelle merverdier i eksisterende eiendomsmasse som sikkerhetsstillelse.


Søknadsprosessen vil kreve mer både i forhold til lånedokumentasjon og beskrivelse av prosjektet (business case) i AS. Løpetiden vil også kunne bli vesentlig kortere enn ved lån i Kommunalbanken/KLP med tilhørende økt refinansieringsrisiko. På den annen side vil en bank alltid være bedre til å kredittvurdere et investeringsprosjekt enn en kommune som i liten grad har kompetanse på dette. Dette kan reduserer risikoen for at risikofylte prosjekter gjennomføres i et AS, i motsetning til i KF/IKS hvor det ikke vil være samme vurdering av prosjektene.


Det viktige er at havneselskapet foretar en grundig utredning av de ulike momentene i tabell 1 og vurderer dette ut ifra selskapets ståsted. Det som er riktig for et selskap er ikke nødvendigvis riktig for et annet selskap. I tillegg vil det være en rekke andre momenter knyttet til myndighetsutøvelse, ansatte, økonomi, vekst mv. som også er av betydning ved valg av organisasjonsform.

[1] Dette fremgår av forarbeidene til kommuneloven (prop. 46 L(2017-2018)) [2] https://www.regjeringen.no/no/aktuelt/foreslar-sektorvis-gjennomgang-for-a-lose-esa-saken-om-like-vilkar/id2847025/


Skriv ut artikkelen:


Havnemagasinet-artikkel om finansiering-oktober 2022
.pdf
Download PDF • 687KB